(Síntesis del ensayo. Fuente original: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0032601.pdf)
1. Introducción
El término Nueva Gerencia Pública (New Public Management - NPM) se ha hecho de uso
frecuente en numerosos países miembros de la OCDE, así como en el resto del mundo. El término
parece describir una tendencia global hacia un cierto tipo de reforma administrativa, pero rápidamente se pone en evidencia - especialmente en conferencias internacionales - que asume distintos significados en diferentes contextos administrativos. Inclusive en la comunidad académica, no se ha llegado todavía a un acuerdo acerca de lo que significa el denominado paradigma de la Nueva Gerencia Pública. En todo caso, el término es también algo equívoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo cual ha sido acusado de vender “viejo vino en botellas nuevas”. Con la excepción de los Estados Unidos, la “gerencia pública” no fue un término utilizado hasta los años ochenta. Asimismo, las reformas en la gerencia pública se están adelantando en una amplia variedad de formas en diferentes contextos que involucran preocupaciones y necesidades nacionales sumamente diferentes.
2. Desarrollo
1.- Estamos procurando identificar una gerencia pública que se adapte a las necesidades actuales y que sea capaz de manejar los problemas del futuro. Esto incluye la capacidad para gerenciar efectivamente las organizaciones públicas y concebir, orientar, implementar y evaluar las reformas. En otras palabras, suscribimos el punto de vista que percibe al sector público como una organización que aprende, que debería mejorar constantemente en lugar de procurar implementar un modelo particular de gerencia pública - ya sea que reciba el nombre de nueva gerencia pública, reinvención, reingeniería, gerencia de la calidad total, “new steering model” o cualquier otra denominación.
2.- No existen modelos pre-establecidos; el cambio debe enraizarse en la configuración específica de la historia, las tradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas político-administrativas, las perspectivas económicas y sociales, y la posición internacional del país. Por otra parte, no existe
solución única para el sector público como un todo - diferentes partes de la administración pública
pueden requerir diferentes sistemas de gerencia pública, dependiendo, por ejemplo, de si se trata del
suministro de un servicio de naturaleza redistributiva o una tarea verdaderamente autónoma.
3.- La mayoría de los elementos de la Nueva Gerencia Pública no son realmente nuevos en el sentido de que numerosos países han implementado en el pasado algunos de estos elementos, de facto o con otras denominaciones. Por ejemplo, el establecimiento de una amplia variedad de agencias en la
administración estatal alemana en los años setenta, por una parte ha sido interpretado a la luz de la
tradición neocorporativa alemana, y por otra parte, como reacción al crecimiento del sector público
ocurrido en los años sesenta. Lo que es nuevo en relación con la NPM es que el concepto global ha
evolucionado a partir de un movimiento orientado a la práctica, que se inició en forma independiente en varios países. Igualmente, la disponibilidad de la tecnología moderna de la información nos permite ahora producir y analizar la clase de datos concernientes al desempeño que estaba faltando en las reformas administrativas previas.
4.- Los países que han adoptado un enfoque más gradual en lo que respecta a la introducción del NPM, ahora confrontan un problema de estructuras duales en el sector público: islas de reforma con
orientación hacia el NPM que coexisten con organizaciones públicas gerenciadas en forma tradicional. Esta situación genera tensiones en el proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado hasta ese momento. Por ejemplo, las reformas basadas en el NPM en el nivel municipal no pueden concretar el potencial pleno de las ganancias en eficiencia, si la supervisión municipal y el sistema intergubernamental de subsidios no permite una determinada flexibilidad gerencial, y por esta vía se puede suministrar argumentos a los oponentes del NPM.
5.- Existen también importantes desafíos concernientes a la gestión de gobierno, que no necesariamente están incluidos en el debate sobre el NPM, algunos de los cuales pueden haber sido exacerbados por las reformas orientadas hacia el NPM, como por ejemplo:
• el mantenimiento de toma de decisiones efectivas del gobierno central en un contexto de devolución y globalización;
• gerencia de la ética en el gobierno;
• educación y responsabilidad cívica en la sociedad;
• nuevas relaciones con la sociedad civil y el sector privado;
• las relaciones cambiantes entre el ejecutivo y la legislatura.
6.- Así, lo que debemos dejar atrás son nociones que sepan a dogmas, modelos y preconceptos de la
antigua y de la nueva administración pública. “El” tipo de una Nueva Gerencia Pública nunca existirá en la realidad, así como la administración pública weberiana nunca existió en su forma ideal. Y
7.- Debemos mantener un conjunto equilibrado de valores de la gerencia pública. La Gerencia Pública no debería referirse sólo a la promoción de valores económicos. La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor énfasis en los productos y en resultados efectivos, acordes con los principios legales y políticos de la administración pública. El peso dado a estas diferentes racionalidades y a sus relaciones será diferente de un país a otro, dependiendo de su tradición de gobierno y de sus marcos políticos y legales.
La Nueva Gerencia Pública ¿Qué es lo que abarca?
Dada la ambigüedad del término, es necesario hacer explícito qué clase de elementos son los que
se abarcan con la etiqueta de NPM. Dos clases de conceptos fundamentales acerca de la nueva gerencia pública se imponen por sí mismos. Primero, una concepción restringida percibe a la Nueva Gerencia Pública como la unión de dos diferentes corrientes de ideas (Hood, 1991:5). Una deriva de la nueva economía institucional, que discute nuevos principios administrativos tales como la contestabilidad, la elección del usuario, la transparencia y una estrecha focalización en las estructuras de incentivos. La segunda corriente se desprende de la aplicación de los principios gerenciales del sector empresarial privado al sector público.
En términos prácticos, esta concepción restringida del NPM implica un énfasis en la gerencia de
contratos, la introducción de mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño. El NPM puede, en esta definición restringida, equipararse con numerosas reformas de la gerencia pública llevadas a cabo en Nueva Zelanda, y en menor medida en Dinamarca y el Reino Unido.
Segundo, un punto de vista más amplio sobre el NPM, adoptaría un enfoque más pragmático, no viéndola desde una perspectiva filosófica, sino como una respuesta racional a algunas de las presiones que los gobiernos confrontan. Considerando que debido a la globalización las presiones son similares en todos los países, sería de esperar que las respuestas a las mismas compartan ciertas características, y que en consecuencia converjan en alguna medida. Sin embargo, debería enfatizarse (y quizás no hayamos insistido en esto con claridad en nuestro trabajo en PUMA) que la convergencia no significa uniformidad. Inclusive si los temas de la reforma son convergentes, ello no implica que la implementación del NPM sea la misma en todos los países. Las diferencias entre uno y otro país pueden apreciarse como resultado de intereses políticos y de ideologías subyacentes al NPM (Pollitt, 1990), de dificultades en la operacionalización de principios bastante abstractos del NPM tales como la transparencia, de diferencias en los sistemas políticos y administrativos y en la forma de adaptarlos, yde historias obviamente diferentes. Una comparación de las encuestas anuales por países de PUMA ilustra cómo estos factores pueden generar dinámicas de reforma por completo diferentes en los países miembros de la OCDE en términos de velocidad, orientación y espectro de las reformas (OCDE, 1997b).
Es de todos modos posible distinguir un cierto número de rasgos clave de las reformas de la gerencia pública en los países miembros de la OCDE. El documento "Governance in Transition"(OCDE, 1995:28) identifica los siguientes temas comunes a la reforma, formulados para lograr administraciones orientadas a resultados:
• devolver autoridad, otorgar flexibilidad;
• asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad;
• desarrollar la competencia y la elección;
• proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos;
• mejorar la gerencia de los recursos humanos;
• explotar la tecnología de la información;
• mejorar la calidad de la regulación;
• fortalecer las funciones de gobierno en el centro.
Esta definición amplia no impone un modelo apto para todas las circunstancias y hace que los principios del NPM sean más transferibles. Mientras que no haya un único mejor enfoque, cada gobierno orientado hacia la reforma tendrá que considerar en qué grado y cómo estos rasgos clave pueden ser incorporados en sus sistemas de gerencia pública. Esto puede implicar reformas radicales selectivas de la gerencia pública o reformas más incrementales, con adaptaciones progresivas dependientes del marco institucional de cada país. En algunos países, puede no ser necesaria la implementación de reformas con respecto a ciertos temas, porque ya han sido realizadas anteriormente (bajo una diferente denominación) o ya se poseen las estructuras equivalentes, tales como las agencias en Suecia o algunos cuerpos semi-autónomos en Francia. Esta definición amplia y no prescriptiva de la nueva gerencia pública permite identificar y evaluar diferentes tipos de estrategias y caminos para la reforma, al tiempo que se reconocen algunos principios
convergentes de gerencia pública. Haciendo que las nuevas prácticas y experiencias de la Nueva Gerencia Pública sean transparentes, los gobiernos tienen la oportunidad de escoger entre distintas alternativas y tomar decisiones bien informadas acerca de los instrumentos de políticas.
Conclusiones
Luego de una década y media de reformas orientadas hacia el NPM en algunos países miembros de la OCDE, existen muchos indicadores acerca de qué tomar y qué dejar del NPM. El debate ideológico que ha tenido lugar ha concebido al NPM como un fin en sí mismo que define un estado deseable de la administración pública, en términos de estructura, funcionamiento y resultados. Sin embargo, la evolución del NPM muestra que más bien tiene que ser comprendido y utilizado como un conjunto de principios que pueden suministrar las bases para la solución de algunos problemas específicos en ciertos sectores de la administración pública si son implementados con propiedad. Este punto de vista sobre el NPM trae aparejadas las siguientes sugerencias:
1.- Los países deberían más bien adoptar un enfoque pragmático para las reformas de la administración pública, en lugar de seguir dogmas o modas en este campo. La implementación del NPM en varios países ha mostrado que, en primer lugar, debemos construir considerando las circunstancias nacionales y locales, tomando en cuenta la diversidad organizacional en el interior de cada país. Un determinado concepto acerca de la reforma puede funcionar en un sector de políticas pero no necesariamente en otro, en razón de que las estructuras y las culturas organizacionales son diferentes.
2.- Existe la necesidad de identificar y de definir claramente unos pocos objetivos de reforma, que
deben ser determinados a partir de un cuidadoso análisis de los problemas que confronta la
administración pública. En un segundo paso, deben explorarse las posibles alternativas y evaluarlas en términos de costos y beneficios.
3.- Es esencial involucrar la dimensión humana en el proceso de reforma. Una razón clásica por la cual numerosas reformas de la gerencia pública han fracasado en el pasado es que la gente no había sido suficientemente informada acerca de la dirección del cambio, empoderada para contribuir con el proceso o apoyada adecuadamente cuando las críticas aumentan.
4.- Al optar por la reforma, es necesario examinar si se cumplen los suficientes pre-requisitos para una implementación exitosa de la misma. Por ejemplo, antes de lanzar una política de contratación externa, debe tenerse la seguridad de que existe un sector privado en funcionamiento, de que los sistemas de responsabilidad funcionan bien en el interior del sector y de que existe la capacidad para gerenciar un contrato.
5.- Las capacidades de adaptación y de aprendizaje deben existir en el sector público. El
establecimiento de mecanismos de aprendizaje tales como las evaluaciones regulares, las encuestas de ciudadanos y empleados no sólo constituyen un factor de éxito para manejar cualquier clase de proceso de reforma de la gerencia pública, sino que también son un incentivo para que los líderes políticos y administrativos miren más allá de las reformas en curso y muestren capacidad de respuesta ante los
retos del futuro.
En el período actual de intensos cambios y de potencial turbulencia, cada país tendrá que preguntarse cuáles son los desafíos en relación con su propio buen gobierno. La Nueva Gerencia Pública puede ser utilizada como vehículo para aproximarse a algunas de las respuestas y para acceder a otros problemas que exigen ser encarados.
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